L'OMC et l'agriculture

Par Nicolas Sarkozy,
Président de l'UMP
Les Echos - le 20 octobre 2005

Il y aura bientôt quatre ans, la communauté internationale rassemblée à Doha, capitale du Qatar, lançait sous l'égide de l'OMC un nouveau cycle de négociations visant, au moyen de nouvelles avancées dans la libéralisation du commerce des biens et des services, à soutenir la croissance économique mondiale ainsi qu'à promouvoir un meilleur accès aux richesses pour les pays en développement. La France souscrit bien sûr pleinement à ces objectifs et à la démarche multilatérale qui les sous-tend. Elle ne participe toutefois pas directement au cycle de négociations en cours. C'est l'Union européenne en effet qui, aux termes des traités, conduit la politique commerciale commune aux Etats-membres. En pratique, le Conseil assigne un mandat de négociation à la Commission qui, elle, est chargée de piloter directement les discussions avec les pays tiers dans le cadre autrefois du GATT, aujourd'hui de l'OMC. Ces discussions, compte tenu de l'importance de leurs enjeux, de leur niveau de complexité et du consensus requis pour l'obtention d'un accord, s'étalent souvent sur plusieurs années avant d'aboutir. Elles portent en outre sur un spectre désormais très varié de secteurs –les biens industriels et agricoles mais aussi les services- et de problématiques –les tarifs douaniers, les normes para-tarifaires, les contingentements d'importations, mais aussi les aides à la production et à l'exportation, les marchés publics et la propriété intellectuelle. Elles obéissent enfin au principe dit de l'engagement unique, selon lequel "rien n'est conclu tant que tout n'est pas conclu".

Depuis l'échec retentissant voici deux ans du sommet de Cancun, les négociations butent sur le volet agricole qui est devenu un véritable abcès de fixation du clivage Nord-Sud. A tel point que le règlement de ce volet fait dorénavant figure de condition préalable à la réalisation d'avancées dans d'autres domaines. Ce clivage Nord-Sud ne doit pas masquer les divergences d'intérêts entre des pays développés qui sont aussi de grandes puissances agricoles, au premier rang desquels la France et l'Union Européenne, les Etats-Unis et certains pays du groupe de Cairns comme l'Australie et la Nouvelle Zélande.

A deux mois de la prochaine conférence ministérielle qui se tiendra à Hong-Kong, deux événements concomitants ont donné la semaine dernière un coup d'accélérateur brutal aux négociations agricoles du cycle de Doha. Les Etats-Unis, par la voix du Secrétaire au Commerce, Robert Portman, ont fait savoir qu'ils acceptaient d'envisager ce qu'ils refusaient jusque là : une réduction de l'ordre de 50 à 60% de leurs aides aux producteurs cataloguées comme les plus perturbatrices pour le commerce mondial. Cette ouverture spectaculaire est cependant subordonnée à des efforts encore plus importants demandés à l'Europe quant à la baisse des aides et à l'accès au marché intérieur. Peu de temps après les annonces américaines, la Commission européenne, et plus particulièrement le négociateur européen, Peter Mandelson, Commissaire en charge des questions commerciales, faisaient de leur côté connaître de nouvelles propositions de réduction des subventions et des tarifs douaniers.

Je le dis très clairement : les exigences américaines et les nouvelles propositions de la Commission ne sont pas acceptables tant elles sont lourdes de menaces pour l'avenir de l'agriculture française et européenne. A terme, elles signifieraient tout simplement le démantèlement de la politique agricole commune et le renoncement de l'Europe à son statut de puissance agricole.

Je peux à la rigueur comprendre l'attitude des Etats-Unis. Après tout, ils sont dans leur rôle quand ils essaient de maximiser leurs gains tout en s'employant à affaiblir notre agriculture. J'observe néanmoins qu'ils tentent de nous entraîner dans un marché de dupes, en demandant à l'Europe de nouveaux efforts parfaitement disproportionnés en contrepartie de concessions pour une grande part tactiques et de façade. Je rappelle que l'Union européenne est déjà l'une des zones économiques les plus ouvertes du monde et le premier importateur de produits agricoles. Nous en importons plus que les Etats-Unis, le Japon, la Nouvelle-Zélande, l'Australie et le Canada réunis, et nous absorbons 85% des exportations agricoles de l'Afrique. Je rappelle également que, tandis que nous réformions la PAC en révisant à la baisse nos soutiens à la production, le Congrès votait le Farm Bill qui augmentait fortement les aides aux agriculteurs américains.

Je comprends en revanche beaucoup moins bien l'attitude du négociateur européen qui n'hésite pas à entrer dans ce marché de dupes et à mettre ainsi en péril les intérêts européens dont il est pourtant le dépositaire. C'est d'autant moins admissible que cette initiative récente révèle des défaillances graves sur les plans institutionnel et tactique. Les annonces faites par le Commissaire Mandelson s'écartent du mandat de négociation dont la Commission a été investie par les gouvernements européens. Elles conduisent d'abord à sortir du cadre tracé non seulement par la réforme de la PAC, décidée en juin 2003 et s'imposant aux institutions européennes comme aux Etats-membres jusqu'en 2013, mais aussi par l'accord-cadre conclu à Genève le 1er août 2004. Aux termes de cet accord, il était convenu que la réforme de la PAC dessinait un cadre satisfaisant qui n'avait pas vocation à être remis ultérieurement en question par le cycle de Doha. En quelque sorte, c'était pour solde de tout compte. Ces annonces reviennent ensuite à préempter l'équilibre recherché dans le rythme d'avancement des négociations entre les différents secteurs d'une part, au sein du volet agricole d'autre part. Elles n'ont par ailleurs donné lieu à aucune consultation préalable du Conseil et des Etats-membres, qui pour la plupart d'entre eux en ont découvert le contenu dans la presse. Elles participent enfin d'une méthode de négociation invraisemblable consistant à envisager de troquer, en plus des gages concrets déjà donnés à nos partenaires, des avancées substantielles contre d'hypothétiques promesses, c'est-à-dire à lâcher la proie pour l'ombre. Quel sens cela a-t-il d'épuiser d'entrée de jeu nos marges de manœuvre, voire d'aller bien au-delà d'une solution politiquement acceptable par certains Etats européens, dont notre pays ?

La latitude tactique revendiquée par la Commission ne l'autorise en aucune manière à s'affranchir de son mandat de négociation et à remettre en cause des accords antérieurs sans en référer à ses mandants et sans l'aval de ceux-ci. Elle apparaît d'autant moins justifiée que la pertinence de son utilisation est pour le moins sujette à caution. Quant à l'explication qui voudrait qu'on sacrifie une activité aussi spécifique, structurante et stratégique que l'agriculture dans l'espoir de bénéfices beaucoup plus conséquents pour l'économie européenne dans les secteurs des biens industriels et des services, elle est aussi choquante qu'irrecevable. Je n'ai pas besoin d'insister sur le fait que les produits agricoles ne sont pas des biens comme les autres. Porter les intérêts européens, ce n'est pas tronçonner les composantes de notre société et de nos territoires en échangeant indifféremment des morceaux de ceci contre des bouts de cela. Derrière, il y a des hommes, des savoir-faire et des bassins de vie. Et à supposer que M. Mandelson ait obtenu des garanties solides sur les contreparties escomptées dans d'autres secteurs d'activité –ce qui reste à démontrer, cela ne lui confère pas pour autant le droit de les mettre à sa guise en balance avec les intérêts agricoles de l'Union.

Plus largement, je constate que cet épisode n'est au fond que le dernier avatar d'une séquence hélas bien connue de la participation de l'Union européenne aux cycles des négociations commerciales internationales. Ce qui arrive par l'intermédiaire de M. Mandelson, nous l'avons déjà vécue avec ses prédécesseurs. Je pense en particulier à M. Brittan et à M. Lamy. Ce ne sont pas les personnes, leurs qualités professionnelles et leur volonté de bien faire qui sont en cause, mais le système institutionnel dans lequel s'inscrit leur action. Comme j'en ai défendu l'idée lors de la campagne référendaire, tant que l'Europe ne sera pas représentée par un responsable politique élu par ses pairs européens et devant rendre des comptes devant le peuple et ses représentants, tant que ses intérêts seront défendus face aux gouvernants des pays tiers par une personnalité nommée, aussi compétente et expérimentée soit-elle, nous exposerons les gouvernements et les citoyens de l'Europe à ce genre de dérive. De même, aussi longtemps que nous n'aurons pas remis clairement la préférence communautaire au centre du projet politique européen, nous continuerons à prêter le flanc à ce travers préjudiciable qui consiste à abattre nos cartes et à brûler nos vaisseaux avant que nos interlocuteurs aient, eux, consenti des avancées réellement significatives. Quand on a engagé la réforme de la PAC avant d'entrer dans le vif des discussions, que reste-t-il à négocier sinon des efforts supplémentaires et asymétriques de notre part? Quand on rentre dans une négociation en écartant d'emblée l'éventualité d'un échec de crainte que la responsabilité vous en soit imputée, crée-t-on vraiment les conditions d'un accord équilibré pour l'Europe? L'Europe doit avant tout défendre et promouvoir les intérêts politiques, économiques et sociaux qui sont les siens. Elle ne peut pas être une sous-organisation de l'ONU faisant le bonheur du monde malgré les peuples et les Etats qui la composent. L'Europe a déjà beaucoup fait pour réformer sa politique de soutien agricole et favoriser le développement des économies les moins avancées. La balle est maintenant dans le camp de certains de nos partenaires qui doivent à leur tour donner des signes sincères et tangibles de leur bonne volonté en la matière.

L'Union européenne doit d'urgence tirer les leçons du 29 mai et de l'enlisement du Traité constitutionnel, en changeant son approche institutionnelle et tactique des négociations internationales. En attendant, les pouvoirs publics français doivent se mobiliser en lien avec leurs homologues des autres Etats-membres pour garantir l'avenir de la PAC. Il ne s’agit pas ici simplement de défense d’intérêts catégoriels. Quelle autre profession a dû autant évoluer en un peu plus de 10 ans, tout en subissant autant de contrôles de la part des pouvoirs publics européens ? Il est temps que ces derniers renvoient la balle aux agriculteurs et leur donnent droit à exercer leur activité dans un cadre stable. Les agriculteurs français et européens peuvent compter sur mon engagement à leurs côtés pour sauvegarder ce qui reste l'une des premières et principales politiques communes.

La politique française
à l'OMC : de Charybde
en Scylla...


La crise entre Paris et Bruxelles fait apparaître, plus que jamais, l'isolement de la France en Europe. De façon moins visible mais tout aussi grave, aucun pays pauvre ne manque maintenant une occasion de dénoncer le cynisme du discours de la France en faveur du développement, face à son obstination à ne lui laisser aucune chance dans l'agriculture.

Car le commissaire européen au Commerce, Peter Mandelson, n'a pas outrepassé son mandat. C'est clair en ce qui concerne les subventions aux agriculteurs - l'un des deux principaux points de négociation. Peter Mandelson n'a fait qu'essayer de « vendre » la réforme de la politique agricole adoptée en 2003. Les clameurs françaises n'ont réussi qu'à bien faire comprendre à tous les pays de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) que ce que Peter Mandelson s'efforçait de présenter comme une concession n'en était pas une !

De même, rien ne permet de dire que Peter Mandelson a outrepassé son mandat en ce qui concerne la « préférence communautaire », c'est-à-dire les propositions de baisse des droits de douane européens sur les produits agricoles étrangers (l'autre point critique des négociations). D'abord, les baisses proposées sont prudentes. Ainsi les droits de douane resteront-ils très élevés suite aux propositions de la Commission - de 36 à 100 % ! Ensuite, ces dernières contiennent une clause, dite de « produits sensibles », et il suffirait que de 1 à 2 % seulement des produits agricoles en bénéficient pour affaiblir considérable- ment les effets de la baisse proposée des droits de douane. Enfin, les propositions de Peter Mandelson ne seront validées qu'à la fin des négociations en cours, si les autres pays nous ouvrent leurs propres marchés. Aussi, nombreux sont ceux à Genève qui trouvent ridicule une France criant au loup avant même le début des négociations.

Le ministère français de l'Agriculture a récemment annoncé des prévisions apocalyptiques pour certains secteurs agricoles suite à cette possible baisse des droits de douane. Ces prévisions ne sont pas crédibles, et le fait que le ministère n'ait donné aucune information détaillée sur sa méthode de calcul est choquant. Prenons l'un de ces secteurs, le sucre par exemple, soumis aujourd'hui à un droit de douane de 110 %. Les propositions Mandelson feraient baisser ce droit à 50 % environ, à supposer que le sucre ne bénéficie pas de la clause de « produits sensibles ». Mais le sucre jouit aussi de subventions, et le tout catapulte le prix européen du sucre à près de trois fois le prix mondial. On voit mal le sucre en grand danger dans un pareil contexte ! Quant aux autres produits cités par le ministère, ils profitent en plus de normes sanitaires dont nombre sont de purs mécanismes de protection.

L'affaire est encore plus désastreuse car elle va à l'encontre des intérêts bien compris de l'agriculture française. Parce que ses agriculteurs sont parmi les plus efficients en Europe, la France a intérêt à une réduction plus importante des subventions que celle annoncée par Peter Mandelson. En effet, ces subventions font subsister des productions inefficientes dans d'autres pays européens, réduisant les ventes européennes des agriculteurs les plus efficients. En d'autres termes, la préférence communautaire, censée réserver le marché européen aux agriculteurs français, ne leur laisse que le marché français, « hypersaturé ».
Réduire les subventions aurait un autre effet intéressant. Ces dernières semaines, des agriculteurs se sont déclarés prêts à accepter la suppression des subventions si les prix à la production étaient plus élevés. Or le premier moyen pour accroître ces prix est de réduire les subventions qui dépriment les prix en favorisant la surproduction.


Toute cette histoire soulève deux questions. Premièrement, pourquoi les industriels et producteurs de services français se laissent-ils prendre en otages sans réagir ? Ils ont beaucoup à perdre dans cette affaire. Un échec à Hong Kong aura un seul effet certain : il accélérera les accords régionaux auxquels songent l'Inde et ses voisins, la Chine et ses voisins, et les Amériques. Les Européens seront alors marginalisés pour longtemps, dans ces immenses marchés à potentiels fabuleux. Le temps où le régionalisme jouait pour l'Europe est bien révolu. Pour les Européens, la réunion ministérielle de Hong Kong est un moment décisif où doit être gagnée la bataille pour une ouverture non discriminatoire des marchés mondiaux. Si ce n'est pas fait maintenant, cela ne le sera pas avant plusieurs décennies.

Deuxièmement, l'équation politique de la réforme et de l'ouverture de l'agriculture française est plus favorable qu'il n'y paraît si l'on traite différemment grandes et petites exploitations. Seules les premières devraient contribuer à la réduction des subventions internes. Si l'on prend en compte cet aspect essentiel, il est possible à la fois d'ouvrir l'agriculture française au monde - et le reste du monde aux produits (industriels et agricoles) et services français - et d'assurer un meilleur équilibre social entre grands et petits agriculteurs.




PATRICK MESSERLIN est professeur à Sciences po, où il est directeur du Groupe d'économie mondiale (GEM)